川店镇农民自办合作医疗16年

丛书编辑部  荆州区政府联合报道组

本期丛书即将发稿时，编辑部意外获悉湖北省荆州市荆州区川店镇农民，从1990年开始，不要国家一分钱，自办合作医疗16年，惠及全镇农民3万人，有效遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象的发生。欣喜之余，编辑们慕名前往古城荆州实地考察。

一、困境抉择

川店镇位于荆州古城西北隅，属丘陵岗地，人口散居，下辖22个行政村，版土面积164平方公里，耕地面积7.5万亩，总人口3.5万人，其中农业人口3万人。2005年，农民人均纯收入3780元。

上世纪80年代，由于农村生产经营体制变革，集体经济组织结构发生了深刻变化，家庭重新成为农业生产的基本单位，60年代建立起来的农村合作医疗，一夜间便失去了赖以生存的经济基础，开始走向衰败，濒临崩溃。当时川店镇合作医疗拥有的18个基层卫生组织已逐步解体，基层卫生室先后被迫关闭，集体医疗器械和设备严重受损，其直接后果是农民健康水平下降，各种传染性疾病又卷土重来。据镇干部反映，合作医疗解体后，川店镇曾爆发过甲肝、乙肝、痢疾等传染病，先后有200多人感染。1986年8月，正值双季稻抢栽时节，全镇突然有732人感染钩端螺旋体疾病，直接减少晚稻播种面积4500亩，经济损失500万元。1987、1988年镇农村中小学校还发生过大规模传染性疾病，导致两所学校的学生全体放假。全镇因病致贫、返贫的农户也在逐渐增多，其中特别贫困的家庭有64户，户平欠债1万多元。

一方面是农村医疗环境迅速恶化，农民患病不断增多，却无钱治疗，另一方面是绝大多数农村医生失去工作岗位，又成了个体郎中，好不容易积累建设起来的村级医务室，医疗器件、设施闲置浪费。面对这种无奈与痛苦，川店农民特别怀念当年曾经红火的合作医疗，川店的农村医生也在痛定思痛，他们不愿意各自为阵，个体行医，迫切希望组织起来，重新找回失落的空间。孤儿出生，从小靠党和政府哺育成长起来的省劳模、优秀共产党员、农村女医生——舒士香，向镇领导提出重走合作医疗道路的建议。她自告奋勇，出任镇合作医疗管委会主任（以下简称“合管会”），不要政府一分钱，完全依靠川店农民自掏腰包，自力更生，自办合作医疗。她的请求立即得到镇党委、政府的高度重视、支持和全镇农民、农村医生的积极响应。川店镇合作医疗组织就这样迅速得到恢复，并正常运转。

二、风雨坎坷16年

16年来，川店镇农村合作医疗经历了从艰难起步、迅猛发展和成熟完善的历史性变迁。

在恢复合作医疗之初，川店镇一些农民半信半疑，一些干部也有顾虑，就连舒士香本人也担忧能否走好筹措合作医疗基金的第一步。镇委、镇政府十分明白舒士香的处境与难处，及时给予了大力支持。

1、依靠村委会宣传发动，筹措基金。镇政府专门召开动员大会，并直接与各村村委会签订筹措合作医疗基金责任状。同时，镇政府还通过新闻媒体，开辟专题节目，印刷发放宣传资料，出黑板报、动用宣传车辆巡回广播，反复向农民群众讲解参加农村合作医疗的意义、好处，解答就医报销等具体问题，解除农民的疑虑和担心，使“人人为我，我为人人”的医疗合作、互助共济理念深入人心。村组干部更是走家串户，一家不漏做工作。第一阶段宣传发动成效显著。自办合作医疗的第一年，全镇就有近80%的农民自觉参与，积极缴纳合作医疗基金。当年合作医疗基金筹集标准为人平每年15元，全镇征收基金34.8万元。初战告捷，极大地坚定了合作医疗工作者的信念。目前，川店镇的合作医疗已深入民心，农民对合作医疗充分信任，真心拥护，参加合作医疗已成为农民的自觉行动，很多农民都是先交合作医疗资金，后交税费提留。16年来，农民个人交纳的合作医疗经费已由15元调整至现在的人平30元，虽然标准提高了，但农民对合作医疗的信任更加深刻了。现在，该镇自愿参加合作医疗的农民已由创办之初的不足80%上升到90%以上，有的村达到了98%。

当年川店农民尚不富裕，每人每年缴纳15元，并非小数，如何管好用好这来之不易的34.8万元合作医疗基金，以取信于民，便成为“合管会”天大的事情。

2、管好用好农民的血汗钱

（1）完善制度，强化管理。管理决定成败。“合管会”按照“镇村联办，分村核算，民主管理，自负盈亏”的运行模式，对合作医疗基金实行“五统一”管理，即基金统一收取，药品器械统一采购发放，收支帐目统一登记，乡村医生报酬统一发放，住院报费统一审核。按照“五统一”办法，“合管会”分别制定了财务管理、医疗费报销、乡医职责、防保工作、转诊等制度。“合管会”对药品管理，实行统一采购、统一供应、统一价格、统一台帐，做到看病有登记，用药有处方，处方有编号（处方实行号码处方，视同财政收费票据），收支有帐目，防止弄虚作假。对收入管理，制度规定村卫生室收取的“三费”（即挂号费、注射费、出诊费）和社会医疗收费等经营性收入一律上缴“合管会”，再由“合管会”按45%的比例下拨到所在村，余下55%留镇合管会，主要用于支付乡村医生工资、村卫生室建设、弥补合作医疗基金不足。医务室不得坐支，以防乱收费、高收费。对基金管理，村级留用90%用于缴费农民5000元以下医疗费补偿及门诊费用，“合管会”留用10%主要用于5000元以上的大病医疗费补偿。上述村级资金按村专户储存，分期拨付，日清月结，做到村干部明白，农民放心。对乡村医生实行目标管理，分别就防疫、保健、合作医疗三项工作实行“三百分”考核，根据考核结果，计算工资报酬。这种计酬办法，有效地促进了乡村医生提高医术水平，提高医疗服务质量，广大农民十分满意。

（2）源泉控制，节约开支。“把每一分钱都用在农民身上”，是川店镇“合管会”始终奉守的基本原则。为了减少中间环节，保证药品质量，堵住药品采购中的“跑、冒、滴、漏”，“合管会”采购药品长期坚持到武汉一级药品批发市场进药。从不进“人情药”、高价药。为了节约开支，“合管会”几位女同志，每次进药，都是凌晨起床，自备干粮，自当搬运，当天去，当天赶回。同类药品哪怕无故高了一分钱，她们也要想法砍下来。一些“给回扣、卖高价”的药品供应商主动上门，都被他们坚决拒绝。仅药品采购一项，“合管会”每年节约近10万元。

（3）顶住歪风，铁面包公。“合管会”定期审核医药费报销帐目，对每一笔大的住院开支都到实地核查，及时公布合作医疗基金使用情况和就医农民报费数额，接受社会监督，堵住虚报冒领漏洞。对于钻政策空子，打着“重病”晃子，到外地就医后“张冠李戴”或少支多报的，坚决查处，毫不留情。“合管会”曾拒报过镇领导、村支书亲属的虚假药费，也曾同武汉、荆州某些大医院较过劲，据理力争，拒付多收的医药费，力求做到不该花的钱一分也不花。16年来，“合管会”避免并挽回了30多万元的虚报冒领资金。

川店镇合作医疗之所以深受农民欢迎，还有一个重要原因是，始终把“预防为主”放在医务工作的第一位。

3、以防为主，防治结合

现在的医院，都以治病为主，而川店镇合作医疗，一开始就把“预防为主”摆在第一位，弥补了大医院“重看病、轻预防”的不足，有力促进了乡村防疫保健措施的落实。目前，各村卫生室除承担一般常见病的诊治外，还负责传染病防治、计划免疫、妇幼保健、健康教育、残疾人康复等工作，使全镇广大农民享受到了初级卫生保健服务，大大降低了农民患病的机率，既节省了合作医疗预期承担的医疗费用，又有效地控制了各类传染病的蔓延，各种预防接种率达98%以上，使全镇医、防、保步入制度化、规范化、系统化管理轨道，全镇农民医疗常识也得到了普遍提高，身体素质不断增强。

“一切为农民着想、为病人解忧”，使川店镇合作医疗赢得了口碑。

4、就医报账，方便第一

川店镇农村合作医疗实行定点医疗，逐级转诊，凡转诊治疗的医药费，凭转院证由各村负责人签字后报“合管会”审核即可报销，重病住院医药费达5000元以上的，由“合管会”主任签字后便可报销。对报销有困难的农户，村干部还主动上门提供报销服务，确保农民能在很短的时间内报费，避免来回奔波。在报费额度上，只要合乎规定，上不封顶，多则数万，少则几十。为了方便群众，3元以下的门诊只收挂号费，免收医药费。医务室对感冒、发烧等一般常见小病，尽量控制药量，药费也一般掌握在3元以内，这样既节约了用药，又使农民得到了看得见、摸得着的实惠。时间久了，川店农民已形成了一种概念“到医务室看个小病不花钱”，农民对此特别满意。对那些家庭贫困、无钱医病的农民，“合管会”还采取入院前预支垫付的办法，送他们先救治，后结算。高店村村民李帮新患心脏病，治疗需大笔费用，“合管会”为其预支3.2万元，送他到武汉协和医院治疗。用他自己的话说，是合作医疗给了他第二次生命。

医德高尚，无私奉献的乡村医生，是川店镇合作医疗的信誉品牌。“合管会”特别注重对乡村医生的业务培训与医德教育，培养造就了一支医、德双罄的乡村医疗队伍，使川店镇合作医疗充满生机与活力。

5、医术医德两手抓，两手都硬。“合管会”统一聘任、调配各乡村医生，严把“入口关”。所有医生都必须经过严格的政治、业务考试后上岗执业。从2000年起，“合管会”每年都选派乡医轮流到同济医院、荆州中心医院等中高级医疗机构进修学习，提高他们的医德医术。镇卫生院每年还组织专业人员对乡村医生进行集中培训10次以上。通过上派下训，提高了乡村医生的业务素质和道德素养，做到了常见病能治，重病能及时转诊，群众看病既方便又放心。

“合管会”干部的言传身教和严格的“三百分”考核，培育造就了一大批医术过硬，医德高尚的乡村医生。舒士香同志长期担任“合管会”主任，她以兢兢业业、甘于奉献、精打细算、严于律已的人格魅力，赢得了全镇农民的信任和拥护。16年来，她走遍了全镇7000多农户，从不乱花一分钱，被农民群众誉为“红管家”、“贴心人”。她的默默奉献深深感动着全镇农村医生。近年来，川店农民收入水平明显提高，但乡村医生的收入仍然保持在3500元左右，医生们自觉学习舒士香，始终坚守工作岗位，任劳任怨，没有一人“揽私活、捞外快”。有的乡村医生虽身患重病，仍坚持工作。如张场村乡村医生简能义，患腰椎间盘突出，卧床半年，睡在床上给300多病人治病打针，本村5组农民谢耀的母亲患肺炎，高烧40度，简医生让谢用板车把他拖到家里为其母治疗。16年，川店镇涌现了一大批像舒士香、简能义这样的乡村医生，先后有4位医务人员获得了“全国先进乡村医生”的荣誉称号。

三、欣慰与期盼

16年来，川店镇农村合作医疗始终坚持把一切为了农民群众的身心健康作为他们工作的出发点和落脚点，充分体现了互助共济的社会主义优越性，取得了显著的社会效益。编辑们走访中欣喜的看到川店镇农村呈现出的喜人局面。

1、农民因病致贫现象得到了有效遏制。川店镇农村合作医疗恢复前，全镇80户贫困户中就有64户（占80%）因病致贫，1990年之后，川店镇农村合作医疗为住院开支超过5000元以上的409位农民，报销了143万元医药费，其中报销万元以上费用的有28人；有7080人次村外就医，费用在5000元以下，报销230万元医药费。1993年，该镇古松村九组农民刘仁斌因患肾炎转尿毒症，全家倾其所有还找亲戚朋友借款2万元，合作医疗最后为其报销了2.58万元的费用。刘仁斌的妻子以次作为再创业资本，办起了一所乡村幼儿园，购置了两台微型面包车，专门接送附近乡村的100多个儿童上学放学。当我们参观幼儿园时，刘妻拉着我们的手，连声称赞合作医疗好。

2、农民健康水平得到显著提高。1990年以来，川店农村传染性疾病发病率明显下降，2005年，全镇报告传染病4种26例，发病率仅为76/10万，大大低于全区224/10万、全市254/10万的水平；杜绝了孕产妇死亡；杜绝了破伤风的发生；5岁以下儿童死亡率始终控制在1.2‰以内；计划内免疫预防接种率达到100%。该镇成为湖北省首批实现“初保”目标的乡镇，并被评为全国农村卫生工作先进单位。

3、农村合作医疗队伍不断发展壮大。川店镇合作医疗医务人员按2‰的比例配备，即500名参保农民配一名医生，确保每村有一名保健医生和一名防疫医生。目前全镇现有标准化村级卫生室19个，乡村医生53名，其中主管医师职称7人，医师职称46人。对新补充人员一律要求大中专以上专业学历。无论是专业学历还是从业人数，与创办初期相比，真正是“鸟枪换大炮”，发生了根本变化。

4、农村干群关系明显改善。16年的农村合作医疗，初步解决了川店镇农民看病难、看病贵的问题，这一举措既提高了农村干部的威信，又改善了干群关系。一位患过重病，得到合作医疗大额支助的农民见到我们说的一句话，让我们记忆深刻。他说：“太阳最红，共产党最亲，合作医疗最好！”由于干群关系的改善，被称为农村工作第一难的计划生育工作在川店镇开展顺利，连连被评为省市区计划生育工作先进乡镇。由于干群关系的改善，川店镇农民承包合同的兑现率也为全区最高，村平负债为全区最低。

川店镇合作医疗经过16年的艰辛发展，制度不断健全，管理不断完善，队伍不断巩固，形成了一套比较完整的医、防、保网络，农民基本享受到了“小病不出村、大病有钱医”的实惠，在当地受到了农民群众的极大欢迎。国家新型农村合作医疗政策出台，川店干部群众和基层政府看到了农村医疗状况即将得到彻底改变美好前景，只可惜新型合作医疗的阳光雨露目前还难以惠及到他们身上。川店人在翘首期盼。一是参合农民的期盼。周边县市原没有开办农村合作医疗的地方已经依靠国家支持建立起了农村合作医疗，而坚持了16年的川店镇农民却不能享受到新型农村合作医疗的优惠待遇，就因为荆州区农业人口所占比例达不到中央政策规定，他们不理解。农民们迫切希望共同分享改革成果，获得应有的同等待遇。二是外出务工农民的期盼。目前，川店镇外出务工人员逐年增加，据统计，川店镇有4000名农民常年在深圳、上海等发达地区打工，由于发达地区的医疗费用相对较高，而对于农民自办的医疗合作组织来说，其医疗基金保障能力相对有限，难以支付外出务工人员高额的医疗费用，所以目前川店镇还未将外出务工农民纳入医疗参合对象，但他们要求参合的愿望非常强烈,要求一视同仁地享受公平的合作医疗权利。三是乡村医生的期盼。川店合作医疗的成功，如果没有乡村医生的无私奉献、辛勤工作，就不可能支撑到现在。但就目前来看，乡村医生的待遇很低， 2005年，乡村医生工资人均年收入为3500元，比川店镇农民人均纯收入低280元，面对事业和生存的双重压力，他们难以取舍。四是区、镇政府的期盼。川店镇作为一个纯农业镇，不能享受国家新农村建设的合作医疗政策，农民责怪政府向上争取不够，工作不力。镇政府自身财力有限，要增加参合投入、提高医务人员待遇感到力不从心，在新形势下如何进一步巩固多年来的合作医疗成果，镇政府感到没有良策。荆州区仅川店镇一个乡镇自办合作医疗，其他乡镇的农民亲眼看到了合作医疗给川店农民带来的实惠，加之近年来，周边县市先后开展新型农村合作医疗试点，他们积极要求区政府，在全区全面推广农村合作医疗。但是按照国家新型合作医疗政策，只有农业人口达到70%以上的县，才能纳入国家农村合作医疗试点，而荆州区虽有农业人口32万人，但因地处荆州市中心城区，各大科局机关均集中在荆州区，加之座落在荆州区的大学城学生和教师较多，增加了城区人口基数，从而使荆州区农业人口比重相对降低，达不到国家要求的农村人口比例，因而不能纳入国家农村合作医疗试点。面对广大农民的呼声和窘迫的财力，区级政府对如何办好全区农村的合作医疗也感到束手无策。采访结束时，川店镇、荆州区两级政府的领导告诉我们，他们急切期盼中央、省政府考虑他们的实际，尽快把他们纳入到全国（全省）农村合作医疗试点行列。