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深化财政四项改革，不断完善公共财政制度，是新世纪初我国财政工作的主旋律，也是财政部门落实科学发展观的主打戏。财政支出在分享着改革成果的同时，也分担着改革中出现的困惑，最主要的困惑就是公平与效益、效率之间的关系无法把握，行政运行成本仍然过高，财政保障不能统筹兼顾。其根本原因是改革还停留在“量”的层面上，没有进入“质”的层面。
部门预算改革需要全方位、深层次的支撑
从财政支出管理的角度看，部门预算改革的主要目的就是强化政府运行成本的控制，它对降低政府运行成本提供了一个有效控制的基础。当前深化部门预算改革的思路和主要任务是“建立科学的支出标准和预算定额；建立起完整的专项资金项目评估机制；逐步实施中央部门预算的系统化，扩大地方部门预算改革。”① 从这一思路来看，部门预算改革基本还停留在“量”的层面上，要想进入实质性的层面，至少需要强化以下几个方面的支撑：
1、法律和制度的支撑。“无论采用什么样的政府结构，政府部门的职责与财政收支透明度相适应，不仅是良好的管理所需的，而且应通过宪法和行政管理法律解决其正式和有效的授权问题，而这正是预算符合效率和公正要求的制度基础。”② 自《中华人民共和国预算法》出台以来，中央和地方各级政府在执行法律的程序上，尤其是各级财政预算的编制、审批程序上，可以说在形式上执行得十分到位。各级人民代表大会都充分享用了授予权、审批权和监督权，也尽了相应的职责。但是一本预算编制的出笼，涉及许多方面的法律、政策和制度依据，涉及实际需求、社会经济发展水平，还涉及技术层面上的依据，以统筹兼顾、突出重点为基本原则。许多时候，一本预算的通过实质上走了过场，甚至少数授权人、审批人、监督人把局部利益、单位利益、小团体利益凌驾于法律和制度之上，在讨论预算、通过预算时，时常出现权大于法的状况。在预算的执行上监管不力，随意性强，不执行预算，随意调整预算的情况时有发生。基于此，必须进一步完善相关的法律和制度，如对部门预算的质询制度、听证制度，加强相关权力机关的专业队伍的培训，加大对违反预算法和相关法规的惩处力度，增强部门预算的透明度，不断强化法律和制度对部门预算改革的支撑。
2、组织和管理的支撑。部门预算改革的目标、思路和一些具体要求及措施，对政府部门，尤其是财政部门的组织和管理提出了更高的要求。在实行部门预算之初，我们主要强调了有多少部门实行了部门预算，哪些资金、哪些项目纳入了部门预算，目前仍然把这些因素作为主要考量指标。至于预算决策的科学性、预算的质量、预算管理的责任、执行的绩效都没有作出系统的设计和实质性的落实，出现了预算与执行脱节，基本支出与项目支出管理脱节，管理与监督脱节，信息不畅，预算控制不力的问题。基于此，必须加强对部门预算的组织和管理：一是财政部门必须强化预算编制专业队伍建设，预算编制必须设专门的机构，主要负责信息的采集、归类，设计科学先进的预算编制方法程序，搜集整理相关的依据，审编政府预算草案。二是进一步明晰预算管理责任。预算部门是本部门预算管理的直接责任人，预算部门编制本部门预算的过程就是履行责任的过程，同时也承担着执行预算的责任。因此，财政部门在审核部门预算的过程中，要以“量入为出，量力而行”的原则为前提，除了对部门的基本支出预算严格按政策、按统一口径和标准把关外，对项目支出，在要求部门搞好可行性分析、绩效预测分析的基础上，尽量尊重部门的预算编制权利。如果预算部门出现预算难以执行，以致于影响预算部门正常运转，责任应由预算部门自己来承担，这样既增强了预算部门执行预算的积极性和自觉性，又增强了预算的严肃性和规范性。三是强化预算的信息化、科学化、精细化管理，使公共支出的安排在时间、方向、数量等方面更具有科学性、合理性、公正性和效率，不断促进政府财力的合理使用和优化配置。
3、管理技术的支撑。一个高质量的部门预算，其基础条件是广泛、真实、有效的基础信息来源和对基础信息科学的处理，以此为基础进行成本效益分析，确定预算决策。同时，对预算执行的监控和预算执行结果的评价也需要一个技术系统来支持。目前，从中央财政到县市级财政开发了许许多多的软件系统，无论是从行政级次到预算级次，无论是从预算到执行，无论是综合的还是专门的，全部都是各自为政，一盘散沙，互不对接，且重复投资，浪费惊人。当然，前阶段的探索设计是很有必要的，为综合考虑财政管理改革技术层面上的问题打下了一定的基础，尤其是部门预算管理系统，必须从以下几个方面更新：一是统一软件开发，便于资源共享，提高管理效率；二是确定中心枢纽地位，把编制执行与国库集中支付、政府采购等专项系统统筹对接；三是由被动操作向主动分析、决策上提升，尤其增强对项目管理的预测分析、评价能力。
4、科学的标准体系的支撑。部门预算的编制与管理迫切需要一个标准体系的支持，这个标准体系的建设来源于国家的相关法规、政策，来源于不同区域的社会经济发展水平，来源于不同行政级次、不同部门的资源消耗的历史分析，来源于信息系统提供的各项相关信息。从行政运行成本角度讲，这个标准体系应包括人力成本标准、设施成本标准、公务成本标准。人力成本标准主要由国家人事、劳动、财政等部门出台相应的标准，如工资标准、津补贴标准等。设施成本和公务成本标准由两个层面的标准组成：一是资源配置标准，二是根据资源配置标准，参照市场消费价格指数测算出的定额标准。到目前为止，全国除浙江绍兴等少数几个地方试行资源配置标准外，真正意义上的部门预算标准体系残缺不全，可执行性十分低，而且难以构成为标准体系。因此，深化部门预算改革的一个攻坚点就是迅速建立一个科学的、完备的、符合客观实际的标准体系。
国库集中收付改革需要统揽预算执行全局
如果说部门预算管理系统是财政管理的中枢神经系统，那么，国库集中收付系统则是财政管理的经脉系统，相关的法规制度则是财政管理的基础骨架。我们分析国库集中收付改革存在的问题时，首先强调的是部门预算达不到国库集中收付的要求，如预算周期、预算编制方法等等；其次是强调缺乏完善、系统的法律法规作支撑。这两大问题是客观存在的，也是可以在推进改革中得到较好解决的。国库集中收付的主要目标是保证和监督部门预算的严格执行，是提高财政支出效益和财政保障效率，增强公正性、透明度的主要途径之一。国库集中收付的首要问题是如何统揽预算执行的全局。我们认为一是要制定《国库集中收付管理条例》，进一步提高国库集中收付的管理地位，增强其严肃性、权威性，并确保相关法律法规与其一致，同时对国库集中收付的内控制度、监督制约制度作为全面系统的规定。二是要使国库集中收付系统不仅是一个执行系统，而且成为一个预算执行、分析决策的系统，不仅是部门预算信息的反馈系统，而且是产生会计信息的主要渠道。三是其它任何财政收支执行管理系统必须以国库集中收付系统为主干系统，按国库集中收付改革的要求建立完善的管理系统，如政府采购管理系统，收支两条线管理系统，干部教师工资管理系统，财政供养人员管理系统，社会保障经费管理系统等等，必须按照主干系统要求实行科学对接、相互协调、相互配套，最终实行国库集中收付统揽预算执行全局的目标，在支付上真正实行以直接支付为主、以授权支付为辅。
政府采购改革需要成为部门预算改革和国库集中收付改革的延伸和支撑
实行政府采购是建立公共财政体系的重要组成部分，它既能公正、高效地执行部门预算，又能为部门预算决策提供客观、准确、真实的信息，部门预算本身包含着政府采购预算，政府采购必须通过国库集中收付完成，同时又提高了国库集中收付的效益和效率。它不仅降低政府运行成本，而且是政府调控经济，为社会提供公共管理和服务的一个有效手段。目前，政府采购制度存在的主要问题：一是法律制度冲突，造成在政府采购过程中，供应商有空可钻，人为地提高了政府采购成本，最主要的是《政府采购法》和《招标投标法》存在冲突，造成了财政部门和发改委都享有指定信息发布媒体权力的不良局面。两个部门为自身的利益竞相削弱对方职权，政府采购人无所适从，供应商则有空可钻。二是监管与采购没有实行彻底分离，从而不仅没有达到降低成本的目的，而且因滋生腐败而提高了采购成本，降低了公共支出效益。三是仍然存在与部门预算脱节的问题，其根本原因是部门预算的约束力不强，造成部门采购的随意性强。有的部门预算根本就没有政府采购预算。因此，必须调整完善相关的法律法规，进一步深化政府采购制度改革，使政府采购制度改革真正成为部门预算改革和国库集中收付改革的延伸和支撑。
收支两条线需要实现质的转变
众所周知，实行收支两条线是部门预算管理改革的基本前提，实行收支两条线绝不仅仅是部门财务管理和财政管理方面的改革，而是建立公共财政的一个基本政策。它的主要目的不仅是实行财政分配的公平与均等化，更重要的是促进社会公正。实行收支两条线的基本目标就是因公共资源、公共管理、公共服务产生的一切收入必须真实地成为财政收入，纳入部门预算管理，而因公共资源、公共管理、公共服务产生的消耗则由国家财政承担。实行收支彻底分离，任何拥有公共资源、履行公共管理职能、提供公共服务的部门和单位都不能对其收入享有支配权，必须严格执行部门预算。目前收支两条线管理的制度已基本形成，但离最终目标还有一定的距离。最根本的问题是收入的享有权实质上仍属部门，财政部门只是规范了其支出管理行为，监督其按相关政策、法规合理支出。因此，收支两条线必须实现质的转变，由原来部门、单位、个体的小的收支两条线向整个公共收入和公共支出的大的收支两条线转变，彻底根除哪个部门收的钱就是哪个部门的思想观念，牢固树立所有非税收入都是国家财政收入的观念，只有各级政府才享有人大授予的对非税收入的分配权。
财政四项改革必须建立统一的、完备的信息系统和绩效评价系统存在决定意识。任何政策法规制度的制定，任何一项决策必须依赖和符合客观实际，其科学性、前瞻性、先进性主要取决于客观存在的所有相关信息和对信息的科学分析和处理。深化财政四项改革也毫不例外，因此根据财政四项改革的要求，建立统一的完备的财政管理信息系统已刻不容缓。应对已有的各种信息资源进行优化整合，对各个零散的信息系统应统一清理，择取有效部分，剔除无效部分，重新纳入新的系统。建立财政管理信息系统的另外一个主要目的就是解决财政部门与所保障服务的部门（即预算部门）信息不对称的问题，改变财政与预算部门在博弈过程中的劣势地位，抵制预算部门虚报多报预算的行为和财政部门自身违规审批行为。
要确保财政四项改革达到预期目标，还必须构建财政资金绩效评价系统。“一套科学的财政资金绩效评估体系应该包括财政预算资金支出效益的评价机制和相应的责任追究机制两大部分。财政预算资金支出效益的评价机制要求制定既通用可行，又简单适用的财政预算资金支出效益的评价机制和考评标准，对财政预算资金支出效益进行定量及定性相结合的评价，并编制年度绩效评估报告。责任追究机制要求对于审批人违规审批而造成的国家财政资金损失的，要追究有关当事人的责任，对申请人虚报多报的，通过建立事前监督和事后惩罚机制加大其行为成本，使之望而生畏，放弃这种行为。”③ 构建财政资金支出效益评价系统的一个关键是评价标准，在本文第一部分已作阐述，需要强调的是：一是合理划分标准，确定权限；二是建立相应制度，明确相关原则；三是制定科学的标准测定方法。
作者：谈自然 谭永茂
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