2007年度《宜昌市机构编制统计年报》数据显示：通过持之以恒地贯彻中办、国办 [2002]7号文件等一系列方针政策和国家机构编制法律法规，达到了连续6年人员编制总量负增长，连续3年实现“三不超”，即各级行政编制和政法专项编制不超总量、领导职数不超限额、财政供养人员控制数不超目标规划。这标志着全市机构编制工作在成功地抑制住改革精简之后反弹势头并全面消化掉历史包袱的基础上，开始步入总量控制规范有序、资源配置动态调剂、在编人员有进有出加速更新的良性循环轨道。

现按省委办公厅、省政府办公厅[2007]59号文件和全省机构编制工作会议精神，深化机构编制政务公开，对2007年及近6年来的年报原始数据予以综合评估、分析报告，以便对机构编制资源总体状况有一个客观而全面的认识，既见“树木”，又识“森林”，供领导研究决策参考。

一、全市机构编制总体状况：机构编制总量“三不超”，机构设置结构为“四大类型”。

2002年机构改革验收以来，机构编制部门围绕体制机制创新，严格规范控制机构编制增加，按照管政策、管总量、管结构的要求，坚持从本地实际出发，积极探索机构编制管理的内在规律性，分轻重缓急、分主次矛盾、实施分类管理，机构有破有立、职能有转有变、编制有增有减、人员有进有出，适时调整优化机构编制，支持服务经济社会全局发展。截止2007年底，机关事业单位实有在编在职总人数 84230人，各类编制在编在职人员均控制在核定的编制员额内，国家下达全市的行政编制总量连续6年不超编。实有在编在职人员增减相抵，比2002年的100089人净减15859人，比上年净减2363人。其中，核定市属各级党政群机关行政编制和政法专项编制17021名，实有在编在职16869人，空编152名。全市财政供养人员70457人，比控制目标73500人超额完成3043人。

    2002年至2007年底，市委机构编制委员会共计召开全体会议14次。研究审议了关于机构改革及一系列机构编制调整事宜，其中涉及的县级机构设置与调整、县级领导职数核定等重大问题，及时提请市委常委会列为专题进行了讨论审定。市委编制部门按规定程序以四个文种（即编委文件、编办文件、编办函复、调研办公会议纪要）印发专项批复等正式文件622件，其中涉及机构编制调整的490件、调整相关部门职能159项。据跟踪督查和统计评估，落实（执行）率达98%以上。通过一系列切合实际的改革和调整，我市机构设置及编制配备在总体结构上层级分明、重点突出，客观地全面地分析，主要有四个类型：一是“大致相同”。全市各级应该对应的行政机构设置基本对应。机构规格、领导职数、人员编制、内设机构与外地大致相当。二是“人宽我严”。与外地相比，我市对部分机构在管理与改革进程中，尺度比较严，领导职数和人员编制核定注重精干高效和整合使用资源存量，机构级别、人员编制核定没有刻意考虑与上对应或跟风照套，而是坚持以事核编，去伪存真，能省则省。特别对乡镇综合改革动真格，对乡镇事业单位转企改制、摘牌收章，人员转变身份退出事业编制序列。三是“人无我有”。相当一批外地未设或合设的机构，在我市都比较健全。如为支援服务三峡工程建设，市直及相关县、乡分别设置了三峡工委、移民局、乡镇移民站等40多个专门机构；为推进世界水电旅游名城创造良好的体制条件，以突出职能职责为前提，突出特色，城市规划、建设、城管、住房、招商、文化、体育、旅游等均单设为正县级机构。四是“人有我优”。近两年，对10个县设开发区及时报省编委批准，均规范设置了副县级管委会行政机构，在全省超前。对各地普遍都有的若干涉及老弱病残灾等社会管理和民生的机构设置，我们力求科学合理，人员编制配备充足，运转良好，如政府应急、残联、社保、疾控、特教、农产品检测、军粮供应、医疗救援指挥、旅游执法、城管执法、环保监察、网络监察、公办职教等等。5年来，按政策规定应予安置的404名军转干部及时进编安置到了机关及财政拨款事业单位，全省领先。再如中小学在编教职工，全市实际核编进编人数一直高出国家定编标准14%以上，在编人员的人头经费财政保障充足。目前市县两级行政管理、行政执法必需设置的机构可以说应有尽有，真正涉及公益服务、公共管理方面的机构编制都比较充实。

全市现有所属三级行政机构768个，其中2002年以来增设县级开发区管委会等行政机构12个，从部门机构中调整为单设的21个；减少行政机构3个。

全市现有所属事业机构2958个，增减相抵，比5年前净减918个。全市现已依法登记事业单位法人2679个，占事业单位总数的90%。其中市直依法登记事业单位法人330个，注册资金23.86亿元。

二、机构编制政务公开全面创优, 切实做到了“真公开、全公开、常公开”。

市县两级机构编制部门按照省的统一部署及市委确定将其纳入政务公开“示范点”的要求，精心组织，认真细致地推进编制政务公开工作。主要特色：一是 “真公开”。编制政务公开上网信息全部真实准确、网上信息与编制部门内存的机构编制手册、人员编制卡片等档案信息完全一致，与组织、人事、财政等部门的相关信息相衔接，如在公务员审核登记中，网上信息直接作为审核的依据，在全省率先完成。二是“全公开”。市县两级根据应上网则上网、应公开必公开的原则，除上级有关部门规定的少量涉密信息不宜公开外，各类机构编制信息全部导入互联网对外公布。截止2007年11月底，全市上网公开行政机构753个、行政机构在编人员18115人，其中市直上网公开行政机构74个，行政机构在编在职人员4328人；上网公开事业机构2932个、在编人员67978人，其中市直上网公开事业机构353个，事业机构在编在职人员14651人。行政事业机构、编制及其在编在职人员公开面均达100%。三是坚持“常公开”。在日常工作中坚持网上信息更新制度，对涉及机构、编制及个人信息变更的，在30个工作日内按程序予以刷新。从2006年6月底编制政务信息上网之日起，网络有专门人员进行维护，网上信息可随时供网民查询，并与网民互动，对网民提出的咨询、投诉按规定及时予以处理。2007年共收到咨询、投诉60件，回复处理率为100%。

通过扎实有效的工作，在省“两公开”办2007年12月组织的全省统一考核中再创佳绩，全市14个被考核单位，除1个县因实名制欠缺扣分外，13个单位获得满分和全优。

三、严格规范、控制和压缩财政供养人员，全市财政供养人员总量继续下降，财政供养系数降至1.77%。

坚持把功夫下在平时，持之以恒地严格规范、控制和压缩财政供养人员，政策尺度始终保持恒温、高压，严格防止人员编制反弹。按照省编委鄂编函[2003]47号批复，我市财政供养系数控制目标为1.85%，到2005年底全市财政供养在编在职人员应控制在73500人以内。市委市政府从2003年起把压缩财政供养人员纳入县市区党政一把手的考核责任制，进行严格考核，实行刚性管理。通过推进事业单位分类改革试点、推进乡镇事业单位整体改企转制，通过对县市区进行目标管理，打破了以前有的地方更换主要负责人就新进一些人的惯例，县市区党政一把手自觉主动地严控机构编制。自2002年以来，全市各级未出现因领导成员调整而超编进人的现象。市委编办会同财政部门花大功夫硬功夫控制和压缩市直财政供养人员，不仅总量没有新增，还向内挖潜，逐步消化掉因撤销“三峡省筹建处”、地市合并、两次机构改革和机构撤并的历史包袱与历史欠帐，涉及人员编制的遗留问题已基本解决，从人员编制源头上消除了膨胀或反弹的隐患。

截止2007年底，全市财政供养人员由2002年的 87664人实际压缩到70457人，财政供养系数由2.21%下降到1.77%。财政供养人员年年有增有减、有保有压，增减相抵，累计净减17207人，减幅达19.63%（其中2007年比上年净减财政供养人员1373人），共超额完成控制目标3043人，市直及13个县市区共14个考核单位综合完成率为104.14%。虽然一些部门对此多有抱怨，但从地方全局利益和长远利益看，财政供养人员的精简和刚性约束，不仅节省了巨额人头费及公务费支出，使财政支出结构不断改善、直接用于民众民生社会福利的经费比重上升，更使地方政府轻装上阵、体制机制创新、低成本运行的比较优势初步显现，城市竞争力明显增强。

四、积极探索机构编制动态管理机制，着力盘活存量，编制内外人才流动速率加快。

按照“控制总量、限制增量、盘活存量、服务发展”的原则，市委编办积极探索建立机构有破有立、职能有转有变、编制有增有减、人员有进有出、严进宽出、对成批招录和政策性安置的予以及时进编、及时纳入财政预算的快进快出的机构编制动态管理机制，提高编制资源的使用效益。一是坚持有出有进，支持编内人才加速流动。2007年，全市办理进编3885人次（机关进编774人次），同期出编6248人次（机关出编917次）。自2002年以来，全市共办理进编16434人次（机关进编5623人次，包括选调生进编384人、成批公开招考、招聘2110人），同期出编32393人次（机关出编5491人次）。据统计，从2001年机构改革之后，在市直进行了“三定”的83个行政机关和直属事业单位中，有81个单位都在编制限额内发生过人员进编出编，调整充实了新的人员。团市委机关、市政府办公室、市交通局等41个单位的人员进出编流动率达50%以上，总体上呈现出一池活水。二是坚持编内人员横向调剂，充分发挥编内人才的作用，提高编制资源的使用效益。对职责任务增加调整、事业发展确需增加编制的，在总量不增的前提下严格按照“人随事走、编随人转”的原则，进行部门之间横向调整、余缺平衡，挤出编制，为实施人才战略提供编制空间。2007年同级机关之间横向调整1504人次，同级事业单位之间横向调整3446人次。自2002年以来，同级机关之间横向调整6952人次，同级事业单位之间横向调整12223人次。三是积极支持人才强市战略实施。开辟编内人才引进的快车道，强力推进人员结构调整。近3年市直机关事业单位用编“招硕引博”114人，其中2007年65人。四是腾出编制大批招录年轻人员。2007年全市共招考、招聘进编人员600人，其中市直机关和事业单位公开招考、招聘进编人员184人。五是在部分必需增人增编的单位积极探索“编内聘用制”、“雇员制”、“份额制”等新方式，实行了养事不养人的新机制。

五、机构编制管理迈向法定化、程序化，基本形成了涵盖集体领导、具体决策、执行与监督的全过程，以制度管理编制、以程序制约权力的长效管理机制。

宜昌市机构编制工作着眼于服务全局，立足于打基础、利长远，把强化制度建设、创新管理机制贯穿到机构改革和机构编制管理工作的各个方面，积极探索坚持用制度管编制、用程序制约权力的长效管理机制，建立健全了一系列相对超脱、严格把关、科学合理的管理制度，基本形成了涵盖决策、执行、监督的全过程的制度体系，有效地防止了主观随意性，增强了工作的系统性和预见性，有力地抵制了部门越位干预，切实做到了有章可循、有章严循，从制度和程序上保障了机构编制管理的公正性、原则性和权威性。

一是统领全局的集体领导制度。《市委常委会工作规则》中明确规定：“除有关专门议题外，常委会不讨论具体机构、编制、干部职数等事宜”，并要求市委办公室、市政府办公室加强对市委常委会、政府常务会会议纪要、领导讲话、会议讨论文件及议定事项发文的审核把关。同时，市委常委会将“不个人决定人事、编制等重大问题”，列为市委常委作风建设公开承诺条文之一。书记、市长（编委会主任）带头，市级领导同志自觉维护机构编制集中统一领导原则和“三个一”制度，维护机构编制决策的政令统一，支持编委办公室依法依规行使职权；实际工作中坚持按规定程序办事，坚持不批条子、不打招呼、不开口子，也不在主管部门以外单位报送的请示件上作增加机构编制的具体批示。

    二是层级分明的具体决策制度。1992年市委市政府印发了《编委会工作规则》，此前出台了《宜昌市加强机构编制管理工作的若干规定》。随着行政管理体制改革的深化和机构编制工作面临的新形势新任务，对机构编制管理提出了新的更高的要求。2005年对市委编委会工作规则作了进一步修订和完善，进一步细化界定了市委编委会及其编办的职责任务、市委编委会会议制度、各类机构编制事项审批权限和程序、机构编制文件签批制度等，2007年又对《工作规则》修改了两条，将城区机关的编制日常管理权限下放到区编委会，进一步强化了机构编制工作的程序性、规范性，权责对应。

三是细化硬化的日常管理和执行制度。建立完善了机构编制与财政预算严丝合缝的联动配套约束机制，利用财政与编制政务公开网、机构编制政务公开查询点、财政预算人头审核等手段，完善人员编制与财政预算相互制约机制。编制部门与财政部门对机关、事业单位财政拨款的人数及人头进行经常性核对，全面做到了“三统一”。即纳入财政拨款的单位，与机构编制部门审批的经费渠道相统一；纳入财政拨款的人数，与机构编制部门审定的数量相统一；纳入财政拨款的人头，与机构编制部门建立的人员编制实名制卡片相统一。与组织人事部门建立机关事业单位人员调进用编许可制度，没有机构编制部门下达的准许用编通知单，组织人事部门对用人单位提出的调配申请不上会、不研究。有针对性地制定若干专项人员编制用编规则，规范了“一步法”、“两步法”的用编进编审批程序及相关办事程序；在认真总结近几年实践经验的基础上，制订了《机构编制工作流程图》，并在机关各业务科（局）悬挂上墙，在机构编制政务公开网上公开，自觉接受各级各部门和社会各界的咨询与监督。

四是内外结合的监督检查制度。市委编办2004年设置了专门的监督检查机构，配齐人员力量，健全督查责任制。同时，加强与纪检监察部门的协调配合，联合下发了《关于进一步严肃机构编制纪律严格控制机构编制的通知》，建立健全违纪责任追究制度，明确各县市区编委主任和市直各部门的主要负责人为执行机构编制纪律的第一责任人。日常工作中，充分利用财政与编制政务公开网、“12310”举报电话等平台，加强经常性的监督检查、纠偏补漏。2007年根据群众举报，查实并纠正了市直某学校11名在编不在岗人员“吃空饷”及某部门有意不按编制管理程序办事等具体违规问题。结合实际事例加强机构编制监督检查有关法律法规的宣传，进一步强化了机构编制管理的规范性和执纪严肃性。

六、积极参与深化乡镇综合改革，规范乡镇机构编制管理，支持基层及时空编补员。

全市107个乡镇（街办）的行政事业机构、人员编制、在编在职人员和领导职数全部控制在规定的限额内。2007年底，有改革任务的乡镇机关事业单位人员编制继续保持了只减不增。积极探索建立乡镇公益性事业服务“以钱养事”新机制，根据省委省政府鄂办发[2007]17号文精神，我们按照农村公益服务岗位配备控制标准原则，根据乡镇农村人口、耕地和园地面积等实际，对乡镇公益性事业服务岗位进行了分类测算，初步核定纳入改革的93个乡镇各类公益性服务岗位1166个，平均每个乡镇12.4个。按照重心下移、充实基层、充实一线的原则，编制部门积极支持乡镇引进、补充优秀年轻人才。在空编数额内，2007年批准乡镇启用76名行政编制安排选调生进编，还支持从优秀村干部中考录进乡镇机关行政编制16人，进一步优化了人员结构，为提高服务基层、服务“三农”的水平创造条件。2007年底，乡镇（街办）事业机构135个，比上年的186个减少51个，实有在编在职人员1360人，比上年的1688人减少328人。乡镇机关行政编制分别控制在45名、40名或35名以内。乡镇领导职数全部控制在9名以内。乡镇机构及人员编制总量只减不增的基础工作扎实。

七、严把人员进编关口，注重提高编制资源使用效率，机关事业单位在编在职人员结构逐步优化。

近6年来，由于对新进编人员坚持标准，支持用人单位先考（考核、考试）后报，严格审核条件和程序，做到该进编的及时审批，该出编的及时办理，机关事业单位在编在职人员的岗位结构、学历结构、职级结构、年龄结构逐步优化。

一是机关事业单位人员的岗位结构趋于合理。2002年，市直党政群机关在编在职2068人，其中行政岗位工作人员1840人、工勤辅助岗位228人，分别占机关在编人员的89%、11%。而到2007年底,同比分别占89.4%、10.6%。也就是说，6年来机关工勤辅助岗位人员在新增聘用制管理38人的情况下，仍然下降了0.4个百分点。事业单位行政管理和后勤工作人员的比例逐年下降，专业技术人员占事业单位在编在职总人数的75.35%，比6年前的74.4%提高了0.95个百分点。为解决教师队伍结构性矛盾，市委编办近几年按照“一优化三压缩”的原则，对市直18所中学分五批审核大学本科以上专任教师进编311人。通过进出编调整，市直中学专任教师占教职工比例已从2002年的77.8%提高到84%。

二是领导职数核定较为规范，职级结构不断调整。全市党政群机关核定单位领导职数2303名，实际配备单位领导人数2333人，占市直和县（市区）直党政群机关8533人的26.99%，比上年的27.24%下降0.25个百分点。其中市直党政群机关核定单位领导职数384名，实际配备397人，占市直党政群机关2111人的18.81%，比上年的19.17%下降0.36个百分点；核定内设机构领导职数981名，实际配备828名，占39.22%,比上年的38.63%增加0.59个百分点。

全市政法机关核定单位领导职数269名，实际配备领导人数266名,占政法机关总人数6156人的4.32%,比上年的4.27%略升0.5个百分点。其中市直政法机关核定单位领导职数23名，实际配备27名,占市直政法机关2225人的1.21%,与上年持平;核定内设机构领导职数190名,实际配备145名,占6.52%,比上年的6.41%增加0.11个百分点。

市直党政群机关县级以上领导703人，占17.3%，科级干部2124人，占52%，与去年相比，分别下降0.2、0.3个百分点；一般干部1234人，占30.7%，比去年上升0.5个百分点。市直机关“官兵之比”正朝着合理、优化方向发展。尤其是政法机关,科级以上干部占47.1%，一般干部占52.9%。过去，部分单位随意增配领导人员的现象已从职数管理程序上得到控制。

三是高层次学历人员比例进一步上升。全市行政机关及事业单位大专以上人员59626人，占在编在职总人数的70.79%，比上年增加1.53个百分点,比2002年上升4.73个百分点,高学历人员成逐年上升趋势,学历结构进一步优化。

四是机关在编人员年龄分段结构趋向合理。全市行政机关和事业单位30岁以下的9193人,占总人数的10.91%，比上年减少1.52个百分点;31岁至40岁的31356人,占总人数的37.23%，比上年的37.28%减少0.05个百分点;41至50岁的28263人,占总人数的33.55%，比上年的32.47%增加1.08个百分点；51岁以上的15418人，占总人数的18.31%,比上年的17.82%增加0.49个百分点。虽然平均年龄比上年略有上升，但从总体上看，老、中、青各年龄段结构比较合理。

八、机构编制总量控制面临双重压力，资源配置的结构调整更是任重道远。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，在新旧体制转换、新旧运行机制交错，条条与块块、局部与整体、当前与长远利益关系调整进入关键时期的大的背景下，机构编制工作面临需求增长（发展）的压力、部门强力扩张和越位干预的压力、一些在编在职人员“顶岗系数”过低而导致机关人手紧缺的压力、出口不畅的压力、“官本位”的潜规则压力等若干方面的各地共性压力。同时，宜昌这个地方还面临支援服务三峡工程，建设宜居城市、中心城区功能提升、要求来市直进编安置人员增多，上级业务部门纷纷在宜进行专项改革试点，以及市属不少部门自身也认为“地方财力雄厚了，多设几个机构、多养点人能够承受”等本地特有的压力。而且，现实中人们往往仅从本位的、局部的角度看待机构编制，有意或无意地放大了“人宽我严”的一面、忽略了“人无我有、人有我优”的方面，只重树木、不关注森林。因此，市县两级若干部门“三增一升”的呼声至今居高未下，体制性膨胀的隐患远远未从根本上消除。这些共性压力和特有压力给控制机构编制总量增加提出了严峻的挑战。还应清醒地看到，因长期严控机构编制、长期在地方财政供养人员总量上“做减法”所积累起来的“反作用力”更是不可低估。